Uma breve história da regulamentação bancária dos EUA
Já em 1781, Alexander Hamilton reconheceu que “a maioria das nações comerciais achou necessário instituir bancos, e eles provaram ser os motores mais felizes que já foram inventados para promover o comércio”. Desde então, a América se tornou a maior economia do mundo, com alguns dos maiores mercados financeiros do mundo. Mas o caminho de então até agora foi influenciado por uma variedade de fatores diferentes e uma estrutura regulatória em constante mudança. A natureza mutável dessa estrutura é melhor caracterizada pelo balanço de um pêndulo, oscilando entre os dois pólos opostos de maior e menor regulação. Forças como o desejo de maior estabilidade financeira, mais liberdade econômica ou o medo da concentração de muito poder em poucas mãos são o que mantém o pêndulo oscilar para a frente e para trás.
Primeiras tentativas de regulamentação na América Antebellum
Desde o estabelecimento do First Bank dos Estados Unidos em 1791 até o National Banking Act de 1863, a regulamentação bancária na América foi uma mistura experimental de legislação federal e estadual.1 A regulamentação foi motivada, por um lado, pela necessidade de um maior controle centralizado para manter a estabilidade nas finanças e, por extensão, na economia em geral. Por outro lado, foi motivado pelo medo de muito controle estar concentrado em poucas mãos.
Apesar de trazer um grau relativo de estabilidade financeira e econômica, o First Bank dos Estados Unidos se opôs à inconstitucionalidade, com muitostemendo que ele relegasse poderes indevidos ao governo federal. Conseqüentemente, seu estatuto não foi renovado em 1811. Com o governo recorrendo a bancos estaduais parafinanciar a Guerra de 1812 e a significativa expansão excessiva do crédito que se seguiu, tornou-se cada vez mais evidente que a ordem financeira precisava ser restabelecida. Em 1816, o Segundo Banco dos Estados Unidos receberia uma carta patente, mas também iria mais tarde sucumbir aos temores políticos sobre a quantidade de controle que deu ao governo federal e foi dissolvido em 1836.
Não apenas no nível federal, mas também no nível dos bancos estaduais, a obtenção de uma carta legislativa oficial era altamente política. Longe de ser concedida combase em competência comprovada em questões financeiras, a aquisição bem-sucedida de uma carta dependia mais de afiliações políticas, e subornar o legislativo era comum. Na época da dissolução do Segundo Banco, havia um sentimento crescente de necessidade de escapar da natureza politicamente corrupta da regulamentação legislativa. Uma nova era de “banco livre” emergiu comvários estados que aprovaram leis em 1837 que aboliram a exigência de obter uma licença oficialmente legislada para operar um banco. Em 1860, a maioria dos estados já havia emitido tais leis.
Nesse ambiente de free banking, qualquer pessoa poderia operar um banco com a condição, entre outras, de que todas as notas emitidas fossem devolvidas com a devida garantia o resgate imediato em espécie (ouro ou prata), o que serviria para ser um ponto crucial. A era do free banking sofreu com a instabilidade financeira com a ocorrência de várias crises bancárias e gerou uma moeda desordenada caracterizada por milhares de notas diferentes circulando com taxas de desconto variáveis. É essa instabilidade e desordem que renovaria o apelo por mais regulamentação e supervisão central na década de 1860.
Aumento da regulamentação da Guerra Civil ao New Deal
A era do free banking,caracterizada por uma total falta de controle e regulamentação federal, chegaria ao fim com a Lei Bancária Nacional de 1863 (e suas revisões posteriores em 1864 e 1865), que visava substituir os antigos bancos estaduais com os fretados nacionalmente. O Gabinete do Controlador da Moeda ( OCC ) foi criado para emitir essas novas cartas patentes de bancos, bem como supervisionar que os bancos nacionais mantivessem a exigência de garantir todas as emissões de notas com títulos do governo dos EUA.
Embora o novo sistema bancário nacional tenha ajudado a devolver o país a uma moeda mais uniforme e segura que não experimentava desde os anos do Primeiro e do Segundo Bancos, foi em última análise às custas de uma moeda elástica que poderia se expandir e contrair de acordo com os padrões comerciais e necessidades industriais. A crescente complexidade da economia dos Estados Unidos destacou a inadequação de uma moeda inelástica, o que levou a frequentes pânicos financeiros que ocorreram durante o resto do século XIX.
Com a ocorrência do pânico bancário em 1907, ficou claro que o sistema bancário americano estava desatualizado. Além disso, um comitê se reuniu em 1912 para examinar o controle do sistema bancário e financeiro do país. Ele descobriu que o dinheiro e o crédito da nação estavam se tornando cada vez mais concentrados nas mãos de relativamente poucos homens. Conseqüentemente, sob a presidência de Woodrow Wilson, o Federal Reserve Act de 1913 foi aprovado para tirar o controle das finanças do país dos bancos e, ao mesmo tempo, criar um mecanismo que permitiria uma moeda mais elástica e maior supervisão sobre a infraestrutura bancária do país.
Embora o recém-criado Federal Reserve tenha ajudado a melhorar o sistema de pagamentos do país e criado uma moeda mais flexível, é um mal-entendido da crise financeira após a quebra do mercado de ações de 1929 que serviu para agitar o país em uma grave crise econômica que viria a ser conhecida como a grande Depressão. A Depressão levaria a ainda mais regulamentação bancária instituída pelo presidente Franklin D. Roosevelt como parte das disposições do New Deal. A Lei Glass-Steagall de 1933 criou a Federal Deposit Insurance Corporation ( FDIC ), que implementou a regulamentação das taxas de juros de depósito e separou os bancos comerciais dos de investimento. O Banking Act de 1935 serviu para fortalecer e dar ao Federal Reserve um poder mais centralizado.
Desregulamentação dos anos 1980 e re-regulamentação pós-crise
O período que se seguiu às reformas bancárias do New Deal até cerca de 1980 experimentou um grau relativo de estabilidade bancária e expansão econômica. Ainda assim, foi reconhecido que a regulamentação também serviu para tornar os bancos americanos muito menos inovadores e competitivos do que antes. Os bancos comerciais altamente regulamentados vinham perdendo participação de mercado crescente para instituições financeiras inovadoras e menos regulamentadas. Por isso, uma onda de desregulamentação ocorreu ao longo das duas últimas décadas do século XX.
Em 1980, o Congresso aprovou a Lei de Desregulamentação e Controle Monetário das Instituições Depositárias, que serviu paradesregulamentar as instituições financeiras que aceitam depósitos ao mesmo tempo em que fortalece o controle do Federal Reserve sobreremovidas sob a Lei de Eficiência Bancária e de Agências Interestaduais Riegle-Neal de 1994. Finalmente, a Lei Gramm-Leach-Bliley de 1999 revogou aspectos significativos da Lei Glass-Steagall, bem como da Lei Bank Holding de 1956, ambas as quais serviram para separar os serviços de banco de investimento e de seguro do banco comercial. A partir de 1999, um banco passou a oferecer serviços bancários comerciais, títulos e seguros sob o mesmo teto.
Toda essa desregulamentação ajudou a acelerar a tendência de aumento da complexidade das organizações bancárias à medida que avançavam para uma maior consolidação e conglomeração. As fusões de instituições financeiras aumentaram com o número total de organizações bancárias consolidando-se para menos de 8.000 em 2008, de um pico anterior de quase 15.000 no início dos anos 1980. Embora os bancos tenham ficado maiores, o conglomerado de diferentes serviços financeiros em uma organização também serviu para aumentar a complexidade desses serviços. Os bancos começaram a oferecer novos produtos financeiros, como derivativos, e a empacotar ativos financeiros tradicionais, como hipotecas, por meio de um processo de securitização.
Ao mesmo tempo que essas novas inovações financeiras eram elogiadas por sua capacidade de diversificar o risco, a crise das hipotecas subprime de 2007 que se transformou em uma crise financeira global e a necessidade de resgate de bancos americanos que se tornaram “grandes demais para falhar ”fez com que o governo repensasse o quadro regulatório financeiro. Em resposta à crise, o governo Obama aprovou a Lei de Reforma e Proteção ao Consumidor Dodd-Frank Wall Street em 2010, voltada para muitas das aparentes fraquezas do sistema financeiro dos EUA. Pode levar algum tempo para ver como essas novas regulamentações afetam a natureza do sistema bancário nos Estados Unidos
The Bottom Line
Na América antes da guerra, inúmeras tentativas de aumentar o controle centralizado e a regulamentação do sistema bancário foram tentadas, mas o temor de poder concentrado e corrupção política serviu para minar tais tentativas. No entanto, com o crescimento do sistema bancário, a necessidade de regulação e controle centralizado cada vez maiores levou à criação de um sistema bancário nacionalizado durante a Guerra Civil, à criação do Federal Reserve em 1913 e às reformas do New Deal sob Roosevelt. Embora o aumento da regulamentação tenha levado a um período de estabilidade financeira, os bancos comerciais começaram a perder negócios para instituições financeiras mais inovadoras, necessitando de um pedido de desregulamentação. Mais uma vez, o sistema bancário desregulamentado evoluiu para exibir complexidades ainda maiores e precipitou a crise econômica mais severa desde a Grande Depressão. Dodd-Frank foi a resposta, mas se a história servir de guia, a história está longe de terminar, ou talvez, o pêndulo continuará a oscilar.